CONSILIUL LEGISLATIV

Aviz nr. 617 / 2014

Dosar nr. 645 / 2014

 

AVIZ

referitor la proiectul de Ordonanță de urgență privind drepturile consumatorilor în cadrul contractelor încheiate cu comercianții, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative

 

Analizând proiectul de Ordonanță de urgență privind drepturile consumatorilor în cadrul contractelor încheiate cu comercianții, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.74 din 22.05.2014,

 

CONSILIUL LEGISLATIV

 

            În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată și art.46(2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ,

            Avizează favorabil proiectul de ordonanță de urgență, cu următoarele observații și propuneri:

1. Proiectul de ordonanță de urgență are ca obiect reglementarea drepturilor consumatorilor în cadrul contractelor încheiate cu comercianții, precum și modificarea și completarea unor acte normative, intervențiile legislative vizând alinierea legislației naționale de profil la normele europene incidente în materie, în contextul îndeplinirii obligațiilor asumate de România, derivate din calitatea sa de stat membru al Uniunii Europene. După cum se menționează în Nota de fundamentare, „Proiectul de act normativ transpune în legislația națională prevederile Directivei 2011/83/UE și vizează orice contract încheiat între un profesionist și un consumator - persoana fizică, fiind exceptate în mod expres contractele menționate în actul normativ. Proiectul reglementează informațiile ce trebuie oferite consumatorilor în stadiul precontractual atât în cazul contractelor negociate în afara spațiilor comerciale și al contractelor la distanță cât și în cazul altor contracte decât cele menționate.”

Menționăm că un proiect de ordonanță de urgență având conținut similar a fost transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.63 din 29.04.2014, Consiliul Legislativ formulând avizul favorabil, cu observații și propuneri, nr.521/06.05.2014. Având în vedere că unele observații și propuneri formulate în avizul menționat anterior nu au fost însușite de inițiator, le reiterăm.

2. Din punct de vedere al dreptului european, prezentul proiect este incident reglementărilor europene statuate la nivelul Uniunii Europene, subsumate Politicii europene în domeniul protecției consumatorilor, integrate segmentului legislativ - Consumatori, în sectorul - Protecția intereselor economice.

La nivelul dreptului european derivat, sunt incidente dispozițiile Directivei nr.2011/83/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 octombrie 2011 privind drepturile consumatorilor, de modificare a Directivei nr.93/13/CEE a Consiliului și a Directivei 1999/44/CE a Parlamentului European și a Consiliului și de abrogare a Directivei 85/577/CEE a Consiliului și a Directivei 97/7/CE a Parlamentului European și a Consiliului, prevederi pe care, inițiatorii prezentului demers, conform art.288 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE), parte integrantă a Tratatului de la Lisabona, își propun să le transpună integral la nivelul legislației naționale de profil, îndeplinindu-se astfel angajamentele asumate de România prin Tratatul de aderare la UE, așa cum a fost ratificat prin Legea nr.157/2005.

Menționăm că adoptarea Directivei nr.2011/83/UE, substituindu-se vechilor Directive nr.85/577/CEE și nr.97/7/CE, pe care le abrogă expres, și care, de altfel, au fost transpuse la nivel intern prin Ordonanța Guvernului nr.106/1999 privind contractele încheiate în afara spațiilor comerciale, cu modificările și completările ulterioare, și respectiv prin Ordonanța Guvernului nr.130/2000 privind regimul juridic al contractelor la distanță, cu modificările și completările ulterioare, concretizează la nivelul instituțiilor Uniunii Europene eforturile depuse în direcția stabilirii unui cadru normativ unitar, care să conțină norme standard privind aspectele comune ale acestor tipologii de contracte, renunțându-se la abordarea armonizării minime, potrivit celor două directive amintite, în contextul unui nou demers menit a contribui la reducerea discrepanțelor existente actualmente între statele membre UE privind apropierea normelor în materie, dar și pentru o funcționare adecvată a Pieței Interne, având ca finalitate asigurarea unui nivel de protecție mai ridicat al drepturilor consumatorilor, la încheierea contractelor.

Pe aceste coordonate se înscriu și dispozițiile Directivei nr.2011/83/UE care, potrivit obligațiilor asumate de România față de UE, se impun a fi preluate în integralitatea lor la nivelul dreptului intern, aliniindu-se astfel, legislația națională de profil la normele și exigențele europene în domeniu, un demers ce se justifică cu atât mai mult, cu cât termenul limită de transpunere, stipulat de art.28 din directivă, anume data de 13 decembrie 2013, este depășit.

Din această perspectivă, apreciem că preluarea la nivel intern a dispozițiilor Directivei nr.2011/83/UE reprezintă un demers necesar ce se impune a fi concretizat grabnic, unul în absența căruia, împotriva României ar putea fi declanșată de către Comisia Europeană, procedura de infringement, prevăzută de art.258 și 260 din TFUE, parte integrantă a Tratatului de la Lisabona. Precizăm, în acest sens, faptul că, prin scrisoarea Comisiei Europene din 27 ianuarie 2014, a fost transmisă autorităților române acțiunea de punere în întârziere pentru neîndeplinirea obligației de comunicare a măsurilor naționale de transpunere a Directivei nr.2011/83/UE, ceea ce face ca în absența unui demers urgent, să existe riscul de sesizare a Curții de Justiție a UE în privința constatării neîndeplinirii obligațiilor de stat membru, ce incumbă României, ceea ce ar putea atrage plata de către statul român a unor penalități pe zile întârziere, așa cum sunt acestea prevăzute de Comunicarea Comisiei C (2013) 8101.

Din analiza comparativă asupra proiectului, în raport de prevederile Directivei nr.2011/83/UE, a rezultat că inițiatorii au reușit să atingă finalitatea propusă a demersului lor, asigurând de-o manieră corectă, fidelă și riguroasă deopotrivă, adaptată realităților naționale, transpunerea integrală a normelor acestui act juridic european.

Au fost preluate, astfel, în mod corespunzător, normele europene ce privesc atât aspectele privind domeniul de aplicare, cele care definesc concepte, după cum și ansamblul normelor de drept material, procedural, inclusiv cele subsumate dreptului de retragere, dar și cele ce privesc aspectele instituționale, aferente problematicii rezervate măsurilor de protecție și respectiv, de exercitare a drepturilor consumatorilor în cadrul diferitelor contracte încheiate. Nu în ultimul rând, dincolo de prevederile ce instituie măsuri de sancționare, corelativ nerespectării legislației armonizate, respectiv cele referitoare la Raportările efectuate către Comisia Europeană, se impune a menționa că au mai fost preluate inclusiv normele tehnice ce se regăsesc în cadrul Anexei I a Directivei, transpuse și ele în mod corect și riguros în textul Anexei proiectului.

3. Pentru rigoare normativă, recomandăm corelarea Notei de fundamentare cu titlul proiectului de ordonanță de urgență.

4. La preambul, având în vedere că art.115 alin.(4) din Constituție prevede că Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, este necesar să fie prezentate, în conformitate cu art.30 alin.(1) lit.g) și cu art.41 alin.(3) din Legea nr.24/2000, republicată, elementele obiective de fapt și de drept ale situației extraordinare a cărei reglementare nu ar putea fi amânată și care, în caz contrar, ar crea consecințe negative deosebite.

Semnalăm că, prin Decizia nr.83 din 19 mai 1998, Curtea Constituțională a stabilit c㠄Cazul excepțional are un caracter obiectiv, în sensul că existența sa nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență.

Totodată, menționăm că, prin Decizia nr.109 din 9 februarie 2010, Curtea Constituțională a stabilit c㠄Guvernul poate adopta o ordonanță de urgență numai dacă următoarele condiții sunt întrunite cumulativ: existența unei situații extraordinare, reglementarea acesteia să nu poată fi amânată și urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței”. Precizăm că în preambul este motivată doar necesitatea emiterii ordonanței de urgență, fără a se arăta situația extraordinară ce impune urgența recurgerii la această cale de reglementare.

Este deci necesară completarea corespunzătoare a preambulului.

5. Ca observație generală, menționăm faptul că unele articole, precum art.6 sau art.8, cuprind un număr foarte mare de alineate, contrar normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care prevăd faptul că pentru claritatea, concizia și caracterul unitar al textului unui articol se recomandă ca acesta să nu fie format dintr-un număr prea mare de alineate.

6. La art.2 pct.3, pentru a se evita confuzia cu definiția produselor bunurilor, prevăzută de art.548 și următoarele din Legea nr.287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și pentru unitate terminologică cu textul actului european transpus în legislația națională, recomandăm reformularea normei, astfel:

            „3. bun - orice lucru corporal mobil, cu excepția bunurilor vândute prin executare silită sau ca urmare a aplicării prevederilor legale; apa, gazul și energia electrică sunt considerate „bunuri” atunci când acestea sunt puse în vânzare în volum limitat sau în cantitate fixă;”.

Pentru aceleași considerente, recomandăm reformularea pct.4 în partea de debut, astfel:

            „4. bunuri realizate conform specificațiilor clientului - orice bunuri care nu sunt prefabricate, …”.

La pct.13, pentru unitate terminologică cu textul actului european transpus în legislația națională, este necesară înlocuirea termenului „licitație” prin expresia „licitația publică”.

7. La art.7 alin.(3), în legătură cu norma de trimitere la art.9 alin.(2), precizăm faptul că perioada de retragere este prevăzută în alin.(1) al art.9, alin.(2) al art.9 fiind, în fapt, o normă de trimitere la o altă trimitere, în speță, la alin.(1) al art.9.

            Precizăm faptul că art.50 alin.(1), teza finală, din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevede că, nu poate fi făcută, de regulă, o trimitere la o altă normă de trimitere.

Formulăm prezenta observație și pentru art.8 alin.(8), art.10 și art.11 alin.(2).

8. La art.9, semnalăm că sintagma „dreptul de retragere” este improprie stilului normativ. În acest sens, menționăm că în Legea nr.287/2009 privind Codul civil este utilizată sintagma „denunțarea unilaterală a contractului”. Menționăm că în mod eronat se apreciază în Nota de fundamentare a prezentului proiect că denunțarea unilaterală a contractului ar constitui „o modalitate de încetare specifică doar contractelor de locațiune cu durată nedeterminată”, având în vedere faptul că art.1321 din Codul civil prevede că aceasta reprezintă o modalitate de încetare a oricărui contract: „Contractul încetează, în condițiile legii, prin executare, acordul de voință al părților, denunțare unilaterală, expirarea termenului, îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea condiției, imposibilitate fortuită de executare, precum și din orice alte cauze prevăzute de lege.” Totodată, denunțarea unilaterală a contractului este prevăzută și de art.1276-1277 din Codul civil, cu anumite nuanțe pentru contractele cu executare succesivă sau continuă și pentru contractele încheiate pe durată nedeterminată. În ceea ce privește cazul particular al contractelor de locațiune, denunțarea unilaterală a acestora este prevăzută de art.1816 și următoarele din Legea nr.287/2009 privind Codul civil.

Totodată, semnalăm că art.84 din Legea nr.296/2004 privind Codul consumului prevede c㠄Dreptul consumatorului la denunțarea sau rezilierea contractului nu poate fi anulat sau restrâns de nicio clauză contractuală sau înțelegere între părți, în cazurile prevăzute de lege, aceasta fiind considerată nulă de drept. Drepturile părților referitoare la o justă despăgubire nu vor fi afectate în cazul denunțării unilaterale.”

Ca urmare, este necesară reformularea corespunzătoare a normei. Dacă nu se dorește utilizarea expresiei „denunțare unilaterală a contractului” și se intenționează să se reglementeze o modalitate specifică de încetare a contractelor cu consumatorii, o formulare corectă ar putea fi „drept de retractare”, similară cu denumirea din legislația franceză: droit de rétractation. Formulăm prezenta observație pentru toate situațiile similare din proiect.

9. La art.18 alin.(4), pentru rigoarea exprimării, este necesară înlocuirea sintagmei „Prin excepție de la prevederile art.1549-art.1554 din Codul civil” cu expresia „Prin excepție de la prevederile art.1549-1554 din Legea nr.287/2009 privind Codul civil”.

10. Precizăm că norma propusă pentru art.28 alin.(3) nu îndeplinește criteriile de claritate și previzibilitate necesare unei dispoziții legale, întrucât normele din cuprinsul Ordonanței de urgență a Guvernului nr.111/2011, care ar urma să se aplice în mod corespunzător, cuprind reguli distincte pentru diverse situații reglementate prin dispoziții din cuprinsul respectivului act normativ, dispoziții la care se face trimitere în mod expres. În plus, unele dintre normele la care se face trimitere stabilesc și situații de excepție de la respectivele reguli, astfel încât aplicarea lor „în mod corespunzător” în ceea ce privește normele din cuprinsul proiectului este imposibilă. Pentru acest motiv, este necesară reanalizarea soluțiilor legislative propuse la art.28 alin.(3) și reglementarea expresă, în cuprinsul proiectului, a tuturor aspectelor avute în vedere prin trimiterea la dispozițiile din cuprinsul Ordonanței de urgență nr.111/2011.

La alin.(5), ca observație generală, precizăm că, pentru stabilirea contravențiilor este suficientă trimiterea la normele care stabilesc obligații. Menționăm că reluarea, în integralitate sau pe scurt, a dispozițiilor la care se face trimiterea nu este nici necesară și nici uzitată în mod frecvent în practica legislativă, întrucât poate da naștere unor interpretări care să îngreuneze aplicarea sancțiunilor. Propunem, de aceea, reanalizarea și reformularea corespunzătoare a lit.a) - y) ale art.28 alin.(5).

Observația este valabilă și în ceea ce privește art.29 alin.(4) pct.17 și 18, referitor la normele propuse pentru art.142 pct.20-24, respectiv 241 - 2418 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.111/2011. Precizăm că, în formularea propusă prin proiect, respectivele norme nici nu se integrează armonios în actul de bază, așa cum impun prevederile art.61 alin.(2) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Precizăm că, în cuprinsul art.142, stabilirea contravențiilor se face exclusiv prin trimiterea la dispozițiile prin care se stabilesc obligații, din cuprinsul Ordonanței de urgență a Guvernului nr.111/2011.

În ceea ce privește faptele stabilite drept contravenții la art.28 alin.(5), semnalăm următoarele:

a) Fapta prevăzută la lit.g) nu poate constitui contravenție, întrucât art.6 alin.(4), la care se face trimiterea, prevede posibilitatea de a utiliza un anumit formular, precum și condițiile în care informarea se consideră completă, neinstituind o obligație a cărei încălcare să poată constitui contravenție.

b) La lit.n), semnalăm că nerespectarea prevederilor art.9 ar trebui să atragă, eventual, răspunderea contractuală, și nu răspunderea contravențională. Avem în vedere faptul că alin.(1) al art.9 nu stabilește o obligație în sarcina unei persoane, ci perioada înăuntrul căreia consumatorul se poate retrage dintr-un contract. În plus, alin.(2) al art.9 stabilește momentul de la care se calculează perioada de retragere, și nu vreo obligație, iar alin.(3) al art.9 stabilește modul în care părțile urmează să-și îndeplinească obligațiile contractuale pe parcursul perioadei de retragere.

Observația este valabilă și pentru lit.o), întrucât art.10, la care se face trimitere, stabilește modalități alternative de calculare a perioadei de retragere, și nu obligații în sarcina profesionistului.

În egală măsură, observația este valabilă și pentru lit.q), întrucât art.12 stabilește efectele retragerii, și nu vreo obligație a cărei încălcare să poată constitui contravenție.

Observațiile sunt valabile, în mod corespunzător, și pentru normele propuse la art.29 alin.(4) pct.18, pentru art.142 pct.246 - 248 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.111/2011.

c) La lit.r) și s), este de analizat dacă nerespectarea obligațiilor prevăzute la art.13 și 14 nu implică mai degrabă incidența răspunderii contractuale, decât pe cea a răspunderii contravenționale. Mai mult decât atât, întrucât obiectul art.14 este de a stabili obligațiile consumatorului în cazul retragerii, nu rezultă cu suficientă claritate care anume fapte ale profesionistului ar urma să atragă răspunderea contravențională a acestuia.

Observația este valabilă, în mod corespunzător, și pentru lit.t), întrucât, atâta vreme cât potrivit art.15 „contractele auxiliare încetează în mod automat” (ope legis), nu se înțelege care ar fi fapta care ar putea constitui contravenție.

În egală măsură, observația este valabilă și pentru lit.u), cu atât mai mult cu cât art.18 stabilește în mod expres că, în cazul reglementat de text, consumatorul are dreptul la rezoluțiunea sau rezilierea contractului, după caz.

Observațiile sunt valabile și pentru normele propuse la art.29 alin.(4) pct.18, pentru art.142 pct.2411 - 2414 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.111/2011.

d) La lit.v), trimiterea, în ceea ce privește sancțiunea, la dispozițiile art.181 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.131/2009, care prevede sancțiunea pentru toate contravențiile stabilite prin respectivul act normativ, nu se justifică și trebuie reanalizată. Mai mult decât atât, o astfel de soluție legislativă poate conduce la dificultăți în aplicare, în eventualitatea abrogării Ordonanței de urgență a Guvernului nr.131/2009 și a înlocuirii ei cu un alt act normativ.

e) La lit.w), fapta nu poate constitui contravenție, întrucât art.20 nu reglementează vreo obligație, ci are ca obiect stabilirea momentului la care se transferă riscul contractului, ope legis. Observația este valabilă și pentru norma propusă la art.29 alin.(4) pct.18, pentru art.142 pct.2418 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.111/2011.

11. La art.29 alin.(4) pct.17, în ceea ce privește norma propusă pentru art.142 pct.23 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.111/2011, semnalăm că din redactare nu rezultă care anume este fapta care constituie contravenție, întrucât art.53 alin.(3) stabilește doar exonerarea utilizatorului final de suportarea anumitor costuri. Este necesară, de aceea, reanalizarea normei.

Observația este valabilă și pentru art.29 alin.(4) pct.18, referitor la norma propusă pentru art.142 pct.2417 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.111/2011.

La alin.(4) pct.18, referitor la norma propusă pentru art.142 pct.2410 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.111/2011, semnalăm că trimiterea trebuie făcută numai la acele alineate ale art.59 care au ca obiect instituirea unor obligații în sarcina furnizorului.

12. La art.29 alin.(4), pentru o exprimare specifică stilului normativ, propunem reformularea părții introductive, astfel:

„(4) Ordonanța de urgență a Guvernului nr.111/2011 privind comunicațiile electronice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.925 din 27 decembrie 2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.140/2012, se modifică și se completează după cum urmează:”.

La partea dispozitivă a pct.2, pentru rigoarea redactării, este necesară înlocuirea sintagmei „se introduce un nou punct, punctul 54” prin sintagma „se introduce un nou punct, pct.54”.

La pct.3, în acord cu normele de tehnică legislativă, este necesară marcarea textului alin.(2) al art.4 prin cifra „(2)”.

            La partea dispozitivă a pct.15, întrucât se introduc opt noi articole, respectiv, art.591-598, propunem următoarea redactare:

„15. După articolul 59 se introduc opt noi articole, art.591-598, cu următorul cuprins:”.

La pct.17, în ceea ce privește textul propus pentru art.142 pct.21, sugerăm eliminarea sintagmei „lit.a)-r)” din expresia „art.53 alin.(1) lit.a)-r)”, întrucât alin.(1) al art.53 este structurat doar în lit.a)-r).

13. Pentru rigoarea redactării, propunem reformularea art.32 alin.(1) lit.b), astfel:

„b) Ordonanța Guvernului nr.130/2000 privind protecția consumatorilor la încheierea și executarea contractelor la distanță, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.177 din 7 martie 2008, cu modificările ulterioare.”

La alin.(2), apreciem că este necesară reformularea normei, deoarece trimiterile exprese la anumite articole din Ordonanța Guvernului nr.106/1999, respectiv din Ordonanța Guvernului nr.130/2000 nu pot fi considerate a fi făcute la dispozițiile prezentei ordonanțe de urgență.

 

PREȘEDINTE

 

dr. Dragoș ILIESCU

 

București

Nr.617/26.05.2014